挪威漁業政策戰略思維與作法之我見

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  挪威是第4大水產養殖出口國,大西洋鮭魚的規模化養殖是挪威水產養殖業最重要的部分,占了挪威水產養殖總產量的80%以上,也占了全球大西洋鮭魚養殖產量的50%以上,2018年,挪威出口了約價值990億挪威克朗的水產品。

  挪威的水產養殖業除了擁有得天獨厚的漁業生產自然環境,奠基於永續發展、動物福祉、食物安全等嚴格的管理系統及從業人員對於政策的遵守與合作。政府一直以來,都以維持國際水產養殖生產者與出口者領先地位為目標,於管理制度、市場行銷、創新科技馳援及人才培育上,扮演著舉足輕重的角色。2017年,政府頒發了海洋政策戰略《Blue Opportunities》,以「推動綠色航運減低碳排放」、「海洋資源永續利用」、「智慧化及數據應用」等三大方向作為目標,持續在永續發展的概念內,促進海洋產業的進一步發展與管理,而這些目標必須套用在挪威這樣重視環境跟人文教育的國家,才能順利蓬勃發展。本文透過介紹挪威的漁業戰略,並思考我國水產政策的可能發展。

推動架構

  挪威是世界上第一個設立獨立漁業部門的國家,1900年即設立挪威漁業局,1946成立漁業部,直到2004年改制成為現在的挪威漁業及海岸事務部(Ministry of Fisheries and Coastal Affairs),其中包含水產養殖及行銷、海洋資源即海岸事務、創新研究等三個部門。漁業及海洋事務部底下,分別有漁業局、水產品出口委員會、國家營養和海洋食品研究所等約20個組織,各別負責地區性的管理、食品安全、出口及研發等工作。

制度發展

  挪威以水產養殖相關法規嚴格著名,1973年頒布《水產養殖法》(Aquaculture Act),主要為政府的授權系統,欲經營養殖漁場者需經過註冊程序並取得許可執照,始能自有漁場。該法案在1981年修正的版本中,納入了區域發展的政策意涵,此重要性在於透過許可證的管控來達到兼具環境永續及經濟發展的雙重目標。起初限制許可證申請的資格,鼓勵小規模經營,又於2001修訂的版本中,放寬許可證的規定,使挪威水產養殖業能夠進行水平及垂直的整合,逐漸成為現在的大規模農企業及養殖產業鏈的形式,秉持著水產養殖法的精神,持續提供教育、研究、行銷、水產醫療等基礎設施或服務,同時配有低利貸款、資本設備補助、信用保證來鼓勵當地漁民發展海上箱網養殖。挪威政府透過許可證的發放與調控,穩定水產養殖業結構與發展,逐步扶持小農穩健成長為農企業,同時也要求業者繳納許可證費用,將經費分配給地區進行沿海的基礎建設,截至2018年3月份,這筆基金已獲得7.5億挪威克朗的金額。

  而挪威自2004年起,隨著產業規模的提升,便開始結合漁業資源和海洋調查,捨棄漁業補貼制度,改採納以生態平衡為基礎的漁業管理,2009年上路的《海洋生物資源法》(Marine Living Resources Act)也納入整體生態系管理的概念。挪威發展出漁業效能生態風險評估的管理方式(Ecological Risk Assessments for the Effects of Fishing, ERAEF),管理上將海洋生物分成最具經濟價值物種、具經濟價值但相關資料尚缺物種、經濟價值較低或沒有商業價值物種、外來種四類,訂定各自的管理目標。過程中,也運用一些簡單的工具,用量化指標和圖表化的方式,以取得對整體管理需求之大方向上的掌握,例如製作魚源種類(如鱈魚、鯡魚、鯖魚等)和相關條件(對魚隻來源了解程度、魚隻來源狀態、漁業造成的死亡率、管理落實程度)的表格,以及漁法(拖網、圍網等)和相關條件(對魚種的選擇性、對尺寸的選擇性、對海床的影響等)的表格,利用矩陣的概念,可輕易找出最急迫、需調整或有更新管理需求的標的進行改善,也可以看到挪威當局對於政策管理工具已不再著重於其經濟性,而是環境指標跟方便易懂,使溝通更順暢。

市場行銷

  與台灣相同,挪威水產品高度依賴於國際市場,為了強化挪威水產品的行銷,挪威於1991年成立水產品出口委員會(Norwegian Seafood Export Council, EFF),負責營造挪威水產品於國外消費者的優質形象,資金來自於徵收出口水產品的附加稅,EFF的董事會成員皆為業界代表,積極聯盟中小型水產養殖業者,提升挪威水產品的在國際上的整體形象。

  近年挪威政府正通過一系列計劃在海外推廣挪威水產品,包括聯合出口貿易相關機構來促進海外挪威企業的融資、諮詢和產業分析,推動出口和國際化。挪威水產品出口委員會則發展品牌戰略,針對主要市場積極建立挪威海鮮的聲譽,例如推動了一種新的原產地標籤「挪威海鮮」(Seafood from Norway),期望透過品牌概念讓國外的消費者留下挪威海鮮即優質海鮮的印象,進而選擇挪威產品來消費,基本上與我國推動「台灣精品」的精神一致。

科技研究投入

  挪威有許多海洋產業相關的研究所,包括漁業與水產養殖研究所、海洋研究所、水產與營養研究所,SINTEF漁業與水產養殖部等,以研究開發新的商品和服務、生產方法和解決方案來提供價值創造和增長,且著重跨部門的知識和技術交流。水產品出口委員會的稅收亦會做為挪威私人企業的研究基金,協助私人企業開發自有補助。此外,挪威研究委員會(The Research Council of Norway)也會選定國家重點研究領域,給予特別經費鼓勵創新,若研發成果有利產業發展,甚至提供許可證的方式給予獎勵來增加產業鏈競爭力。

  除了魚類育種、飼料、健康、魚類福祉、智慧科技應用等研究方向,近年由於氣候變遷,挪威政府十分重視改善海洋環境及發展永續資源,如規定漁民設備皆須符合永續的原則,甚至成立「永續海洋經濟高級委員會」(High-Level Panel on Building a Sustainable Ocean Economy),由總理親自主持,扮演領導全球的角色,朝聯合國永續發展目標邁進。挪威採行嚴格的資源管理方法,在滿足經濟與社會需求的同時,也妥善保護珍貴的自然資源,成功實踐了食物永續和環境關懷的雙重承諾。唯有持續運用先進科技、追求永續的水產養殖經營模式,才能滿足全球人口不斷增長的糧食需求,同時保護周遭環境不受破壞。

人才培育

  挪威水產業僱用了超過20萬人,在目前的海洋產業中逐漸應用先進的技術,新型態海洋產業的出現也亟需進一步發展教育和技能,水產從業人員需要具備相關技能及知識,因此政府透過完善的人才培育制度來提高挪威海洋產業的競爭力。

  挪威水產相關的大專院校包括Tromso大學、Bergen大學、挪威農業大學、挪威科技大學,職業培訓則由進階中等教育學校提供,以兩年理論知識及兩年實習課程為主,協助學生進入相關行業。根據2019 - 2028年的長期研究和高等教育計劃,政府還將促進提高技能和知識以及使用新技術,將數位知識提升到戰略層面,因此近年課程的方向多重視數位應用,包括物聯網、AI智慧、大數據、自動化船舶及流程等相關知識,有助於海洋工業更安全、更高效、更環保生產。自2016年以來,政府已就大專院校的資通技術課程招收1500多個名額,確保業界有充足的專業人員。隨著2020年區域改革計劃的實施,政府也將加強縣市的責任,提供適應當地和區域需求的相關教育,透過與商業界和市政當局的密切聯繫,甚至開放各國勞動力至挪威工作,確定地方的勞動力需求,以根據此需求調整中學和職業學校提供的學習課程構成的能力。

小結

  針對我國水產業的發展困境,經常師法各國標竿做法,筆者認為,政府的功能在於創造優質的產業環境,制定產業發展的百年藍圖,讓產業從業人員能夠在這個體系穩健中求發展。若自動化、標準化是一個巨大的基礎,那挪威漁業便是站在巨人的肩膀上高速往上發展。同時受限於人口稀少,即便引進周邊國家勞工仍缺工嚴重,再加上勞動力非常昂貴,不得不迫使自己走向標準化、規模化來降低作業,因此自動化早已是挪威漁業不得不為的結果,也因此觸角很早就伸向科研單位及學校,而這些資金就來自於政策,透過許可證的管控可同時作為蘿蔔跟棍子,而各地區許可證的價值則是各企業自行推估的結果,由政府作東,透過拍賣形式取得產業發展資金,甚至透過環境監測來達到「沒收」許可證的懲罰效果。具有科研重大貢獻者更可透過許可證的獎勵發放來取得類似「購買所有權」的彈性工具,再轉給產業普及化。而上述影響產業發展的各項重要研發主要是由大公司發起與半公家研究單位(如我國技術法人)合作,小公司或其他同業可透過先期投資來取得技轉回饋甚至提早使用,更能促進產業標準化及分工精細化,而政府則利用嚴格規定的法令及普及的公民教育讓人民遵守,讓許可證變得有價值,才是讓這門生意變得有市場的核心,反觀我國近年預算編列經常性的不足或因不當使用造成產業發展受限,如何製造正向的營收循環一直是我國必須直面的課題。近年雖積極力圖以產學聯盟幫助業者,但重點或許應放在整合服務本身的品質而非單一公司產品,此仍有待政府作東,透過各專精公司的整合讓專業分工越細使產業更加強盛,因此現階段的努力目標應放在產業鏈的整合力道,以開放「使用權」的方式誘發產業加速,此點是我國現階段可以借鏡挪威的地方。也因為產業規模的放大產生的準標準化,才能盡可能將生物養殖上層出不窮的管理及技術問題收斂並有能力解決,透過不斷解決新的問題來強化產業發展的基礎。因此研發的深度將使供應鏈後勤系統的正常運作,進一步達到擴大主要生產活動的發展,使產業進入正向循環及規模持續擴大,對我國水產業的前進才有幫助。

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