啟動高性價比的道路養護機制

前言

　　對於道路工程管理單位而言，處理執行中的在建道路工程遠比營運中的養護作為較之容易。畢竟，執行中的道路工程是在一個封閉的範圍進行著，可控制的風險較能掌握；而營運中的道路養護卻是在一個開放空間內持續進行著，面臨著各式各樣不可預知的風險，干擾較大，較不易管控，且需挹注不等的人力與經費，維持穩定的道路服務水準，減少用路人損傷的事件發生。

　　在道路營運管理階段中，「養護」扮演了相當關鍵的角色，同時也涉及到了諸多訊息流的目標整合，包括：例行性的巡查作業、改善道路的服務品質、因應民生需求的管線挖掘後的復舊過程以及透過搶修機制快速回應民眾即時通報的參與式公共事務投入等項。

　　由於養護涉及的範圍相當的廣泛，被關注的議題亦相當的多樣化，但總是聚焦在：「安全」、「即時」以及「物超所值」這三個面向。對民眾能夠提供安全無虞的用路環境、對首長能夠提供即時的養護狀態、對政府養護預算捉襟見肘的情況下能夠物超所值產出最大的效益，此舉乃是各地方政府一直在努力的方向，也冀望導入適切的管理工具，來協助達成這三項指標。

道路養護作業問題分析與解決對策

　　全國各地方政府針對道路養護，不外乎以〝道路巡查〞+〝例行性養護（含坑洞修補）〞+〝計畫性養護〞等方式辦理。的確，依據工程會推動道路平整要求，地方政府需建立「道路巡查通報、修補管控機制」、訂定「道路養護施工標準作業流程」及「降低或減少路面人手孔蓋數量」等項目，以維護用路人安全舒適為目標；中央雖有美好政策，但是到地方政府實施時，礙於單位權限、人員及經費因素，難免有琛差不齊的服務品質，以致於每年度中央道路考評名次，優者恆優，落後者依然吊尾巴。為使各地方政府能針對道路維護管理有更積極效益，建議應從制度面及執行面徹底改善現行方式，說明如下：

一、制度面

　　（一）組織權限：以道路來說，涵蓋道路屬性（市區道路、縣鄉道等）、道路用途（車行、人行等）、道路設施（路面、標誌、號誌等），每一功能均對應一個單位；假若各單位各自為陣，銜接處難免就會產生缺失現象。此問題解決策略，需有一個單位可以跨局處（或處科）整合。舉例來說，舉凡轄區道路（幾條、長度、寬度、車道數等）及相關設施（行道樹、傢俱、側溝、交通號誌標誌等）及位置，應該有詳實的清冊以供養護單位巡查使用；而養護單位巡查維修相關資訊可回報該單位彙總，這樣道路維運管理才能真正顯現功能。

　　（二）採購招標：目前各地方政府在養護勞務委外方式大都採評選招標方式進行，但是有些尚採價格招標方式；解決之道在於改善發包制度，加強廠商品管執行能力。

　　（三）養護人力：幾乎每個地方政府均有養護人力不足的問題，原因在於人力與轄管面積不成比例。例如以直轄市對省轄市來說，每個人力配置大約3km² VS 10km²，所以人力負荷比例非常重。解決策略除委外之外，根本解決方式還是以資訊系統管控來的有效。

二、執行面

　　（一）道路巡查作業：區分府內專員巡查及勞務委外巡查等方式

　　１．府內專員巡查：因人力因素，巡查頻率無法達到需求，故經常搭配委外巡查。

　　２．委外巡查：廠商作業品質及作業方式有極大關聯；傳統使用紙筆記錄常會發生漏記或錯誤風險，每年紙張用量可能高達2-3萬張，不環保也不節能減碳。回報資訊無法立即處理派工，統計管考不容易。

　　３．巡查達成率（合格率）：用人工統計耗時且不精確，無法計算巡查績效。

　　解決方案：導入e化巡查作業。

　　（二）例行性養護作業：包含緊急、預防性及例行性養護，以定期巡查結果、民眾（含里長、民代等）之反應、或雨季前之例行養護為資料來源，並據此進行鋪面破損之修補。

　　１．現況調查：大部分專家學者建議，應依道路等級不同，定期實施交通量、鋪面狀況調查，並加分析及預測。但是以縣轄市或離島之地方政府而言，要以年度預算來支應龐大調查經費恐不易。但若以平常養護資料（包含坑洞修補密集路段、管挖復舊路段等）整合為年度開口契約養護範圍，利用PCI（Pavement Condition Index）調查方式，採局部破壞路段調查，一來可以明瞭該路段是否達到需要養護，二來也可以知道該利用何種修補方式來養護。

　　２．養護路段初選：依筆者訪查，有些縣市政府並沒有真正將其管轄道路做「定期路網層級養護管理」；所謂年度歲修，大都依某些因素來執行，很少考量路網層及管理，更不用談專案層級管理，所以每年的預算編列，大都以前一年度為範本依規，造成有些路段該養護而沒養護，造成公帑的浪費，民眾也沒有感受到道路服務品質有提高。

　　解決方案：係用資訊系統，將上述所養護修復區塊，結合年度歲修養護圖資，整合於圖台管理系統中，針對某特定路段查詢其資料以了解調查所得之鋪面績效，或於擬定養護區段，了解周邊破壞情況以決定是否擴大維修範圍，亦可於轄區查詢某種特定鋪面績效等級（例如PCI值小於40）以了解該類型特徵於路網中之分布，進而安排養護優先順序。

　　（三）計畫性養護作業：針對特定路段、重要性較高的路段亦或路基毀損嚴重路段，進行全面刨除重鋪（或路基改善），經常與歲修養護路段合併作業。每個縣市政府計畫性養護擬訂原則不盡相同，但是每年一定會編列此預算，以做為服務民眾最有利的指標。但是前面有提及，有些地方政府預算並不是很充裕，如何拿捏該全面修補何路段，就考驗每個政府的養護單位首長的睿智了。

　　解決對策：以前面提及「定期路網層級養護管理」，分析目前及未來整體路網狀況，確認可能執行的專案並選擇最佳及最具成本效益的方案。

養護作為需回歸品質管理制度

　　對於推動道路養護作為，有些地方政府多以「因事制宜」的「治標」方式來研擬相關的養護管理制度、規章或辦法來因應，而非以「企業願景」的「治本」方式來擘畫整個養護框架的範疇與機制，導致多如牛毛的法令條文，不僅增加單位承辦人員的訓練成本，亦降低了政府在養護作為中的執行效能。

　　行政院公共工程委員會為落實公共工程施工品質管理制度，於民國85年訂定「公共工程施工品質管理作業要點」，經多次實施修訂後，於民國91年發布工程施工查核準則暨作業辦法，強調工程施作均要以「三級品質管理制度」方式管控，以確保工程品質目標。有鑑於此，道路養護作為，也應遵照工程會所要求之三級品管制度，透過共同監督，彌補道路養護的漏洞，提高道路鋪面的服務品質。至於要如何才能在「有限的資源」下，提高道路養護水平又能兼顧民眾需求的「安全」、「及時」目標，同時還能符合工程會的三級品管要求？

　　筆者在此建議，不妨以Balanced Score Card（平衡計分卡）管理手法，以財務、客戶、內部營運、學習成長等四個構面，作為提升道路養護績效策略的制定基準；同時，以四級品質系統分階架構及作業流程，按5W2H明確規範各階的養護權責，包括：第一階養護決策（養護計畫），第二階養護程序（品質保證），第三階養護查證（品質控制）、第四階養護作為（表單與紀錄），建構「養護品質標準制度（ISO）」的運作體系。

道路養護績效評估指標

　　從民國97年開始，交通部及內政部每年度針對縣市政府所轄公路及市區道路辦理養護績效評比作業，除評比結果由交通部及內政部研議運用在補助經費分配評量參考之外，祈藉由機關間競比機制，促使各機關加強路平推動工作，精進路平推動成效。緣此，建議各地方政府平常在道路養護績效檢核上，以BSC之架構，參照BSC各種指標的特性，建立各項攸關道路服務績效之指標，作為府內各個養護單位業務執行參考之依據，如此一來，就不用每年重覆編制一組人力去應付中央的考評。有關道路養護績效評估指標可參考下圖所示擬訂。

應用大數據的養護趨勢

　　然而隨著道路長度與面積逐年增加，要維護道路服務水準，透過例行道路與附屬設施修補作業僅能治標無法治本，針對道路平整推動方案，除加強巡查修補工作外，尚包括落實道路改善（含鋪面與路基等），人孔下地與減少道路挖掘破壞等相關配合工作才是王道。而公共設施養護經費有限，因此須配合擬定有效的養護制度與日常管理資料彙整大數據（Big Data）提供養護決策參考，將預算分配於最需要的地方，以期根本改善道路養護管理之困擾。

　　因應智慧化的來臨，行動載具日益普及與即時應用的特性，將過去僅能仰賴多資訊化的WEB（網頁）瀏覽模式，較不易聚焦民眾所關心的項目，而今可藉由行動裝置強化與民眾的溝通機制，落實「行動通報一條龍」，即時回饋民眾所關心的議題，讓民眾可透過行動裝置迅速掌握通報的案件處理情況以及道路修建的辦理情形。

　　所有的決策，都來自於持續性資料累積的過程，並在適當的時機萃取出可供地方首長作為決策的參考。在這波「大數據」的浪潮中，強調的就是資料累積的重要性，而這也就是未來作為「智慧化」養護的資料底層。過去並沒有良好的資料蒐集機制與萃取機制，也因此沒有任何一個養護單位敢說所累積的資料是被驗證且為正確與可信類的。沒有正確的資訊，也就無法保證所決定的養護決策是正確的。

結語