台灣未登記工廠合法化進程：轉型挑戰與政策效益趨勢探討

　　台灣長期面臨未登記工廠衍生的土地、環保與產業治理等問題，自108年《工廠管理輔導法》修正後，政府以「全面納管、就地輔導」為核心，開啟未登記工廠合法化的進程。本文將從政策框架、執行現況與輔導資源切入，探討推動進程中的挑戰與未來展望。

一、《工廠管理輔導法》修正案之政策框架與執行現況

（一） 政策核心：「全面納管、就地輔導」的立法意涵

　　108年《工廠管理輔導法》（下稱《工輔法》）第4章之1的重大修法，確立了政府處理台灣長久以來未登記工廠問題的核心原則：「全面納管、就地輔導」。此政策旨在扭轉過去消極的態度，轉為積極務實的管理與輔導策略。其法制精神在於對歷史形成的產業聚落給予正視，並在經濟發展、環境保護與居民就業之間尋求平衡。

　　政策劃定以105年5月20日為時間基準點，在此之前已存在的低污染未登記工廠，給予一條合法化的路徑；而基準點之後新增的未登記工廠，則將依照工輔法第28條之1（未登記工廠之拆除、管理及輔導）採取相關措施，以遏止農地持續被違規工廠侵蝕。此舉不僅是為了解決約1.4萬公頃農地上的違章工廠問題，更是為了將數萬家游離於體制外的工廠納入政府管理，從而改善其環保、消防、工安等長期為人詬病的問題，並消弭合法與非法工廠間的不公平競爭。

　　中央主管機關經濟部更設立「工廠管理輔導會報」，由相關部會與地方政府共同組成，負責推動、檢討及改進各項輔導工作，確保政策目標得以落實。

（二） 執行措施：從納管、改善計畫到特定工廠登記的時程與要求

　　《工輔法》為未登記工廠的合法化設定了明確的「三階段、二十年」路徑圖，業者必須依循嚴格的時程完成各項要求，方能最終取得合法工廠登記。

• 第一階段：申請納管（修法後2年內）

符合資格的既有低污染工廠，須於111年3月19日前向地方政府申請納管，並開始每年繳交「納管輔導金」。此為進入合法化程序的第一道門檻，逾期未申請者將面臨斷水斷電與拆除的命運。

• 第二階段：提出工廠改善計畫（修法後3年內）

已納管的工廠必須在112年3月19日前，提交「工廠改善計畫」，內容需涵蓋環保、消防、水利、水土保持等面向的改善措施。計畫經地方政府核定後，業者有2年時間完成改善工程。此階段是合法化的核心，旨在實質提升納管工廠的公安與環保水平。

• 第三階段：取得特定工廠登記（修法後10年內）

完成改善計畫後，業者最遲須在119年3月19日前取得「特定工廠登記」。取得特登後，工廠雖可於法定129年3月19日前免於相關土地與建築法規部分條文的規定，並能申請接水接電、聘僱移工及申請稅務優惠，但仍需每年繳交「營運管理金」，直到完成最終的土地合法化程序取並取得工廠登記。整個輔導期限的落日條款訂於129 年3 月19 日（特定工廠登記有效期限），屆時所有特登工廠都應完成土地變更，取得一般工廠登記，實現永續經營。

（三） 數據成效分析：納管與改善進程的量化評估

　　自《工輔法》修法以來，未登記工廠的納管與輔導工作在數據上呈現顯著進展，反映出政策推動的實質成效。全國約有3.3萬家既有未登記工廠提出納管申請，截至113年10月，納管審查率已高達97.98%，顯示第一階段的納管目標已基本完成。

　　更關鍵的進展體現在「工廠改善計畫」與「特定工廠登記」的核定數量上。透過比較112年6月與114年7月數據，可以看出合法化進程呈加速推進趨勢：

　　數據的顯著成長，證明「全面納管、就地輔導」政策不僅只是理想，而是切實且必要的政策作為。它成功引導了上萬家過去游離於法規之外的工廠納入管理體系，並透過改善計畫的審查與執行，逐步提升其公安與環保標準以符合法規。特定工廠登記家數的倍數成長，更意味著越來越多的業者願意投入資源進行實質改善，以換取永續經營的機會。這不僅有助於穩定產業供應鏈，保障數十萬人的就業，更為後續的產業升級與國土規劃奠定了堅實的基礎。

二、轉型輔導資源的投入與挑戰：以補助與管理金為核心

（一） 雙金爭議：「納管輔導金」與「營運管理金」的運用困境

　　根據《工輔法》規定，申請納管的工廠每年需繳納「納管輔導金」，取得特定工廠登記後則改繳「營運管理金」，直到完成土地合法化為止。這兩筆費用（下稱「雙金」）的立法初衷是專款專用，應投入於未登記工廠的管理、輔導及周邊公共設施改善，特別是廢污水處理與空污改善。

　　然而，自政策實施以來，全國地方政府已累計收取餘百億新台幣的雙金，其運用方式卻引發巨大爭議。環保團體與立法委員多次質疑，多數地方政府並未將這筆龐大經費用妥善運用於其法定用途，尤其是在拆除新增建違章工廠方面顯得消極無力。例如，彰化縣作為農地工廠重災區，雖已收取雙金，但在拆除違建上進度緩慢，引發「違章贖罪金」的批評。

　　經費運用的不透明與效率不彰，不僅削弱了法規的嚇阻力，也讓守法業者感到不公，更使外界質疑政府解決問題的決心。如何確保雙金能真正回饋於產業輔導與環境改善，而非僅成為地方政府的小金庫，已成為中央督導與地方治理的一大挑戰。

（二） 補助成效：低碳與智慧化轉型補助的實質效益

　　相較於雙金運用的爭議，由經濟部直接推動的「納管工廠低碳及智慧化基礎轉型個案補助」則展現了顯著的正面效益。此項補助計畫是依據「疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例」所設立，旨在協助已核定工廠改善計畫的業者，加速導入低碳化與智慧化技術。

　　補助標的涵蓋三大方向：

1. 導入精實管理、自動化或數位化設備以優化生產管理；
2. 導入節能減碳、再生能源等技術以降低碳排；
3. 導入智慧化防災、污染防治與監測系統以強化工安環保。

　　每案補助金額上限為新台幣150萬元，且不得超過計畫總經費的50%。這項政策工具精準地切入了納管工廠在改善過程中最迫切的資金需求，有效降低及分攤業者所面臨的轉型成本與風險，從而大幅提升其投入實質改善的意願。此補助不僅是財務上的支持，更是一種政策引導，鼓勵業者將改善工程與產業升級趨勢相結合，為未來的永續經營打下基礎。

（三） 產業需求：納管及特定工廠在合法化過程中的資源缺口

　　國內的納管及特定工廠多為中小企業，其涵蓋水五金、金屬加工、機械零組件、紡織、塑膠製品等傳統產業，這些產業是構成台灣經濟韌性的重要基石，也是全球供應鏈中不可或缺的一環。然而，這些業者長期以來因規模較小、資源有限，在合法化的漫長道路上步履維艱。

　　他們面臨的挑戰不僅是繁瑣的行政程序，更包括了技術、資金與資訊等多重缺口。許多工廠主對於環保、消防法規標準一知半解，對於如何規劃改善計畫感到茫然。此外，無論是進行廠房修繕、增設污染防治設備、導入智慧化系統等，都需要龐大的資金投入，這對利潤微薄的傳統製造業而言是沉重的負擔。儘管政府提供了低碳智慧化轉型補助，但名額與經費有限，仍有大量業者未能受惠。

　　因此，產業普遍期盼中央與地方政府能夠更加重視他們的困境，提供更多元、更普及的輔導資源。這包括設立更便捷的單一服務窗口、舉辦更多場說明會、提供優惠融資貸款方案，以及媒合專業輔導顧問團隊等，真正伸出援手，幫助這些為台灣經濟打拼數十年的隱形冠軍們，順利走完合法化的最後一哩路。

三、地方政府執行力落差與中央督導機制

（一） 縣市執行進度差異化分析

　　部分縣市在審查進度上則相對緩慢，導致大量案件積壓，業者長期處於等待狀態，影響其改善意願與投資規劃。這種執行力的落差，部分源於地方政府的行政資源、人力編制與重視程度不同。例如部分縣市雖累計收取了高額的納管輔導金，卻未能有效運用於增聘查處與輔導人力，導致審查能量嚴重不足。這種差異化的執行進度，不僅影響政策的整體成效，也可能造成跨縣市的產業競爭不公。

（二） 中央督導角色與措施

　　為確保《工輔法》的政策目標得以實現並弭平地方執行落差，中央主管機關經濟部扮演著關鍵的督導角色。根據《工輔法》第28-2條，中央不僅應訂定全國性的執行方案，更設立了「工廠管理輔導會報」，定期邀集相關部會與地方政府，共同檢討執行進度與改進措施。

　　經濟部產業發展署（工商輔導中心）會定期公布各縣市的審查進度，包括納管申請、改善計畫核定及特定工廠登記的家數與比率，透過數據公開形成地方政府間的良性競爭與壓力。近年來，經濟部已透過定期召開會議、訂定審查作業指引、核定工廠改善計畫及特定工廠登記績效指標等方式，積極管控地方查處與審查進度，並引導地方政府妥善運用納管輔導金，強化未登記工廠的管理。

（三） 公民監督與資訊公開的力量

　　在政府由上而下的管理體系之外，由下而上的公民監督力量，也成為推動未登記工廠合法化與管理進程中不可或缺的一環。以地球公民基金會、綠色公民行動聯盟等為首的環保團體，自《工輔法》修法以來，持續扮演著監督者的角色。他們透過召開記者會、發布聯合聲明、媒體投書等方式，不斷對外揭露政策執行中的不足與困境，例如新增建違章工廠查處不力、中高污染工廠退場機制不明、納管輔導金運用不當等議題。

　　其中，地球公民基金會與g0v社群合作開發的「農地違章工廠回報系統」，更是將公民監督力量具象化的典範。該系統讓民眾能輕易舉報疑似新增的違章工廠，自109年以來已收到數千件舉報案件，形成對地方政府不積極執行的強大壓力。這些公民團體的持續倡議與監督，促使政府部門必須更積極地作為並公開相關資訊，例如經濟部網站會逐月公布各縣市的查處情形。這種資訊透明化，不僅讓全民得以共同檢視政策成效，也迫使地方政府必須對其執行績效負責。

四、合法化進程中的關鍵障礙與應對策略

（一）業者心態與資訊不對稱：破除觀望與疑慮

　　在政策推動過程中，部分業者的觀望心態與對政策決心的疑慮，是影響合法化進程的一大阻力。許多工廠主長期習慣於體制外的經營模式，對於納入政府管理抱持著不信任感，擔心後續將面臨繁重的稅務與管制，且過去數十年至今仍充滿變數，部分業者寧願採取拖延策略及心存僥倖，認為政府最終可能不會嚴格執法。

　　資訊不對稱也加劇了此問題，許多中小企業主對於複雜的法規條文、申請流程、改善標準等感到困惑，甚至求助於收費高昂卻未必專業的代辦業者，增加了轉型的成本與風險。而唯有建立互信基礎，讓業者真正理解到合法化是唯一的解方，並且政府是協助者而非刁難者，才能有效加速整體進程，鼓勵更多業者主動投入改善。

（二）土地使用變更的複雜性：從特定工廠到合法用地的最後一哩路

　　取得「特定工廠登記」並非合法化的終點，業者仍需在期限內完成 「用地變更」，將廠房所在的農地或非都市土地變更為合法的工業用地，最終才能取得一般工廠登記，實現永續經營。這是整個合法化過程中技術最複雜、挑戰也最大的一哩路。對於零星分布的工廠，業者需自行擬具用地計畫，向地方政府申請核發「特定工廠使用地證明書」，並繳交回饋金給農業發展基金後，才能辦理用地變更編定。而對於群聚地區，則優先採新訂都市計畫或開發產業園區的方式處理。

　　然而，不論何種路徑，都涉及複雜的都市計畫、區域計畫及國土計畫法規，行政程序冗長且充滿不確定性。許多中小企業主對此感到力不從心，缺乏自行辦理土地變更的專業能力與資源。如何簡化相關法規與審查程序，並在《區域計畫法》與《國土計畫法》之間建立更有效的銜接機制，將是政府下一階段輔導工作的重中之重，也是決定這項歷史性政策能否竟全功的關鍵。

五、趨勢總結與未來展望：邁向永續經營之路

　　隨著《工輔法》設定的時程推進，所有納管工廠共同面臨的關鍵挑戰，將是必須在119年3月19日前完成所有改善工程，並成功取得「特定工廠登記」。這個十年大限不僅是對業者執行力的考驗，更是對政府輔導效能的總體檢。對於數萬家仍在改善計畫階段的工廠而言，未來五年將是轉型的黃金期，也是壓力最大的時期。

　　挑戰在於，業者必須在有限時間內，克服資金、技術、法遵意識認知等多重障礙，完成環保、消防、水保等實質改善。而機遇則在於，這是一個迫使台灣中小企業全面體檢、脫胎換骨的契機。政府應將未來五年的輔導資源高度集中於此，全力協助業者衝刺，確保絕大多數有心改善的工廠都能順利達標，避免在119年大限來臨時出現大量工廠被淘汰的衝擊。

【參考資料】

• 工廠管理輔導法異動條文及理由、立法歷程
• 經濟部工商輔導中心, 每月各直轄市、縣(市)政府審查未登記工廠申請納管、提送工廠改善計畫及辦理特定工廠登記執行進度