從歷史共業到永續轉型：未登工廠的治理挑戰與轉型契機

　　台灣於1970至80年代，在「客廳即工廠」的政策鼓勵下，以中小企業為主體的製造業蓬勃發展，其靈活、快速的特性，為台灣奠定了經濟奇蹟的根基。然而，工業區的供給速度與區位規劃，未能跟上產業的實際需求。

　　當時政府為了促進鄉村經濟、減緩人口向都市集中，透過《農業發展條例》《區域計畫法》等法規調整，保留了農地轉作工業用途的彈性空間。在經濟優先思維下，土地使用管制與執法相對鬆散，使大量不符土地使用分區的工廠在各地滋長，形成今日未登工廠的歷史根源。

　　為解決未登工廠問題，經濟部於108年展開《工廠管理輔導法》增修作業，建立納管輔導制度，105年5月19日前既存的低污染未登記工廠應循申請納管（經核准者為納管工廠）、提出改善計畫、取得特定工廠登記（簡稱特登、特登工廠）的暫時合法路徑；納管工廠最遲需在119年前取得特登，特登工廠需在129年前完成土地及建築物合法化。

　　然而，目前特登推進成效未如預期。截至114年5月，全國共有26,906家未登工廠核定納管，18,168家核准工廠改善計畫者之中有3,594家取得特登。在工輔法規定的119年特登大限之前，主管機關與業者仍有相當大的努力空間，加速輔導與執法，讓更多納管工廠可如期合法化。

　　其實工廠座落於非工業區所衍生的土地利用衝突，是許多先進國家在工業化進程中的共同陣痛。以日本為例，1960年代經濟高速成長伴隨嚴重的公害污染，大量中小工廠與住宅混雜分布，引發環境與社會衝突。日本政府為此於1965年成立了跨部會的特殊法人「公害防止事業團」，從法令管制、治理機制、資金挹注、污染防治技術研發、土地規劃等多方面同步著手，以系統性機制解決產業與環境衝突。

　　在事業團協助下，日本展開「集團遷移」政策，將原先散布住宅區的中小型工廠集體搬遷至規劃的工業園區。政府提供低利、長期貸款和基礎建設支援，導入環境工程概念改善廠區設施；地方政府亦分擔水電管線鋪設等成本，減輕業者負擔。遷入園區後，這些中小企業組成協同組合（類似工廠聯合會），在共同用電、污水處理、運輸停車等方面合作經營，形成企業間的互助網絡。

　　協同組合讓體質較健全的廠商可以扶持較弱的小廠，一起提升競爭力。完成搬遷後，許多企業的產值與營業額繳出平均成長兩到三成的成績單，也達成廢水集中處理、改善社區關係等環保目標。日本經驗顯示，透過政府和企業協力的區域整合治理，經濟發展與環境保護的衝突可以大幅緩解，為台灣提供了有益的借鏡與啟示。

　　借鑑國外經驗，展望台灣未來的納管及特登工廠治理，需要一套宏觀且多元的策略組合，引導這些灰色地帶的產業轉型升級，實現經濟與環境的雙贏發展。
首先，應鼓勵法人化整合。許多納管工廠屬於傳統家庭作坊或個體經營，規模小且分散，缺乏資本與技術提升的能力。

　　政府應鼓勵並協助這些業者加入或成立產業法人組織，仿效日本中小企業組隊的模式，聚合產業鏈上下游或同業，分享資源與技術，以集體力量面對轉型挑戰。

　　或是成立面向納管及特登工廠的「產業競爭力中心」，提供業者產業升級輔導，以及融資與法令諮詢的服務或轉介資源，業者可透過此單一窗口取得全國性的融資與政府補助的資訊，瞭解其經營面、技術面與適法性等現有痛點應如何改善，使其更有能力與信心投資製程、污染防治設備與安全設施，符合後續合法經營所需的標準。

　　輔導策略也可從現行的「個別工廠」點狀輔導，提升至「產業聚落」的區域治理層次。針對已形成緊密供應鏈的聚落，如彰化鹿港水五金、台中大里手工具等，可劃定「產業聚落特定園區」，由政府主導進行區域內的公共設施重劃，如建置共管系統、污水處理廠與消防通道，再由區內廠商依使用者付費原則共同分攤費用 。

　　這種作法能將過去由社會承擔的外部成本內部化，促使整個聚落共同為環境品質與公共安全負責，實現區域性的永續轉型。目前鹿港水五金產業園區有望通過都市計畫審議，成為國內首個田園工廠生產聚落，值得地方政府與群聚地區的業者借鑑。

　　資訊透明也是推動治理的重要一環，透明化與數位治理可有效降低公部門與業者之間的資訊落差，建置全國統一且對外公開的「納管及特登工廠管理資訊平台」，將所有個案的審查數據化、視覺化與地圖化，既能作為政府的數位管理工具，即時追蹤全國與各縣市的執行成效，找出瓶頸；也可讓業者看見自身案件的審查進度與全國審理情形的大數據，驅動業者追隨達標者的腳步，配合政策進行改變。

　　對於社會大眾而言，也能滿足公民的知情權與監督權，化解疑慮，建立社會互信。數據化可驅動智能化，政府可藉由大數據分析制定更精準的政策，加速推動納管工廠合法化，以及中小企業轉型、升級的輔導措施。

　　政府的輔導與宣導策略，應超越「怎麼合法」的層次，轉而強調「為何要升級」，唯有促進產業觀念與思維轉化，才能驅動業者投資自己，完成合法化的程序。

　　可引入價值內化的經濟誘因與輔導措施，透過教育宣導，讓業者理解環境污染責任、工安事故或政策風險衍生的責任與代價，也要讓業者看到轉型升級的價值，投資環保、工安與新的製程技術並非只是支出，而是對品牌、永續經營及爭取國內大型通路上架、國際訂單（特別是重視ESG的大廠）的關鍵投資，更是能將廠房變為可安心傳承的資產。

　　對於重大違法事實者與新增未登工廠，各級政府單位亦應主動執法，依法採取斷水斷電、罰款甚至拆除等處罰措施，並將執行情況向社會說明，使遵法守規者獲得實質回報，違法者失去不當利益來源，逐步扭轉劣幣驅逐良幣的困境。

　　同時地方政府也應逐步盤點轄內納管工廠，在景氣、產業前景或是其他外在因素（如無法取得地主同意而無法取得特登，或是位於都市計畫區內，短期難以地目變更）的評估下，有多少工廠業者無法走到取得特登或用地變更完成，事前的調查，有助於調整輔導策略。

　　最後，二代作為轉型推力是一項常被忽略但極具潛力的切入點。許多納管及特登工廠的創辦人已屆中高齡，他們白手起家，既有觀念或許不易轉變，但都為了要將「合法」的資產傳承給子女而突破層層關卡，走向合法化的道路。也有一些接班的二代有不同的視野與考量，他們對法治觀念、環境永續、雙軸轉型等有較高的意識，也更明白企業要長治久安就不能建立在違法基礎上，主動承擔以取得工廠登記為目標的重任。

　　政府應把握世代交替的契機，培育新生代成為轉型的推手，對願意轉型的年輕接班者提供協助和誘因，針對接班中的未登記工廠，由政府資源提供專業診斷、轉型諮詢與融資優惠，鼓勵他們將傳統工廠轉型為合法登記的中小企業，導入自動化設備或創新商業模式，甚至引導其投入在地創生或其他符合區域發展的產業。

　　如果接班人無意續經營，政府也可協助媒合技術合作或併購，將零散的小廠納入更大的企業體系中，讓原有的人力資產和設備資源獲得重新配置，避免因世代交替而造成社會問題。

　　未登工廠問題盤根錯節，但從另一角度看，正是我國產業結構調整的關鍵機會。透過上述多面向的策略：化整為零、單一窗口、區域規劃、明確執法、資訊透明與數位治理、價值轉化與世代接替，我們有機會將這股壓力轉化為推動產業升級、土地合法使用的動力。

　　今日的納管輔導，不僅是為了符合129年的合法大限，更是為了塑造15年後台灣的永續產業版圖，考驗政府決心、社會共識與產業韌性，應秉持穩健而堅定的態度，逐步淘汰落後違規的發展模式，扶持創新合規的經營典範，完成產業結構的轉型升級，重塑生產、生活與生態三者和諧共榮的國土新貌。

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